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Testo
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APPUNTO
Il testo del Disegno di legge contenente "Modifiche alla legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modifiche ed integrazioni" approvato dal Consiglio dei Ministri del 28 febbraio 1997 presenta molte novità positive e, quindi, se ne caldeggia l'approvazione, anche se, a parere di questo CNI, sarebbero opportune alcune integrazioni e modifiche.
Per quanto riguarda gli aspetti positivi, si accenna di seguito ai più importanti.
Nell'art. 2 del nuovo disegno di Legge viene precisato che devono essere qualificati soltanto "i soggetti esecutori di lavori pubblici" e , quindi, non i singoli professionisti. Il concetto di qualità, infatti, si ritiene debba essere sancito e perseguito con riferimento alla prestazione espletata, ma non alla capacità o attitudine professionale del tecnico progettista.
All'art. 4 la programmazione triennale, per la quale sono necessari soltanto gli studi di fattibilità, viene ora resa più flessibile con la previsione di aggiornamenti annuali tramite un elenco dei lavori da realizzare nell'anno stesso.
Di grande interesse per i professionisti progettisti l'intero art. 5 del nuovo testo, nel quale scompare "l'assoluta priorità" in precedenza assegnata agli uffici tecnici delle amministrazioni per la redazione dei progetti e viene eliminato il divieto imposto dalla Legge n. 1815/39, consentendo finalmente in tal modo la possibilità di costituire società tra professionisti. A questo proposito va rilevato che anche all'art. 27 della legge quadro andrebbe eliminata la priorità, assegnata per la direzione dei lavori, agli uffici della P.A.
Importante, ma con qualche riserva, è anche la prescrizione che le Società di Ingegneria "possono essere affidatarie di incarichi di progettazione soltanto nel caso in cui i corrispettivi siano stimati di importo pari o superiore a 200.000 ECU".
Si sottolinea, inoltre, il fatto che alle università può essere affidata "la sola realizzazione di studi e di ricerche".
Positiva è anche la possibilità di affidamento secondo criteri fiduciari per incarichi di progettazione per importi inferiori ai 20.000 ECU, il che permetterà anche di andare incontro alle necessità di inserimento dei giovani professionisti.
A differenza, poi, di quanto previsto nella Legge n. 216/95 viene nuovamente introdotto per i corrispettivi il riferimento alle tariffe professionali, che costituiranno minimo inderogabile e dovranno essere aggiornate dal Ministero G.G. entro 90 giorni dalla data di approvazione del D.L., e ciò anche "in relazione ai nuovi oneri finanziari assicurativi".
Positivo è anche che la vigilanza "sull'osservanza del piano di sicurezza" venga demandata al direttore di cantiere e non al direttore dei lavori.
Da apprezzare anche che nell'art. 8 sono stati meglio precisati i casi di ammissibilità di varianti in corso d'opera per eventi inerenti la natura e specificità dei beni o per rinvenimenti imprevisti o non prevedibili in fase di progettazione, nonché meglio precisato cosa debba intendersi per "errore o omissione di progettazione" e ciò al fine di evitare possibilità di controversie.
Come sopra detto, però, detto D.L. può essere ancora migliorato, con opportune modifiche, che di seguito si elencano.
1. Nella vigente Legge quadro è previsto l'affidamento all'esterno degli incarichi di progettazione e della direzione lavori a liberi professionisti, singoli od associati.
Nel testo del Disegno di legge, invece, i "liberi professionisti" sono diventati semplici "professionisti". Tale semplificazione non è soltanto terminologica, in quanto comporta l'affidamento di incarichi pubblici anche a dipendenti pubblici (a part-time od a tempo pieno), nonché a dipendenti privati, ad esempio di aziende, di imprese, di consorzi, di "organismi" di altre pubbliche amministrazioni, di società di ingegneria, ecc. con i conseguenti riflessi sull'etica e sulla trasparenza, nonché sulla soglia prevista nei nuovi commi 11 e 12 del nuovo art. 17 della Legge quadro.
Solo i "liberi professionisti", per loro stessa definizione ormai consolidata anche negli ordinamenti professionali, possono assicurare la loro totale indipendenza da ogni condizionamento esterno, indipendenza su cui gli Ordini professionali sono tenuti per legge a vigilare.
Occorre, pertanto, nel primario interesse della collettività, modificare il testo reintroducendo la parola "liberi " per qualificare i "professionisti" (v. all. 1).
2. Non si condivide, inoltre, che nell'art. 5 si possa ritenere non obbligatoria l'iscrizione all'albo per i progettisti "in servizio presso amministrazioni aggiudicatrici da almeno cinque anni" e che "risultino inquadrati in un profilo professionale tecnico che preveda anche l'attività di progettazione", né che vi sia ancora disparità tra i professionisti dipendenti e quelli liberi in merito alle polizze assicurative poste a carico delle pubbliche amministrazioni soltanto nel caso di incarichi conferiti all'interno (v. all. 2).
3. Va rilevato, anche, che la nuova normativa, sempre all'art. 5, mentre consente opportunamente l'affidamento di incarichi di progettazione alle Società di Ingegneria soltanto nel caso di corrispettivi pari o superiori a 200.000 ECU, aggiunge "salvo che l'incarico riguardi la redazione di progetti integrali e coordinati".
Tale disposizione, del tutto generica, non appare giustificata ed andrebbe perciò soppressa sia per la diversità di comportamenti ed il contenzioso a cui porterebbe, sia per il fatto che potrebbe, comunque, costituire la scappatoia per qualsiasi tipo di decisione (v. all. 3).
4. Sempre a proposito delle Società di Ingegneria non si condivide neanche il fatto che per esse non sia stata ripresa la disposizione della prima Merloni che stabiliva il divieto di esercitare le attività di produzione di beni di cui all'art. 2195 C.C. e che ancora una volta sia stata rinviata al successivo regolamento la definizione dei loro "requisiti organizzativi e tecnici" (v. all. 4).
Si ritiene, infatti, che già in questa sede andrebbero fissate la definizione dell'oggetto sociale, l'obbligo di maggioranza azionaria e amministrativa ai professionisti, nonché l'equiparazione delle Società ai liberi professionisti in riferimento a tutti gli attuali oneri ed obblighi degli stessi dal punto di vista etico, deontologico, tariffario, previdenziale e di rispetto delle disposizioni di legge che comporta l'iscrizione all'Ordine.
5. Nel comma 6 del nuovo testo dell'art. 17 della Legge quadro, alla lett. a) viene disposto che "ai corrispettivi delle società (di progettazione) si applica il contributo integrativo di cui all'art. 10 della legge 3 gennaio 1981, n. 6, e successive modificazioni". Trattasi del contributo previdenziale del 2% che viene posto a carico del committente.
Purtroppo, però, una analoga disposizione non è prevista nella successiva lett. b) dello stesso comma, relativo alle società di ingegneria, con una evidente disparità di trattamento che darebbe luogo, nella pratica, ad una scelta preferenziale, da parte del committente, delle società di ingegneria rispetto alle società di progettazione, per evitare il pagamento del contributo previdenziale.
Sarebbe, quindi, necessaria una equiparazione del trattamento, estendendo la normativa di cui sopra (2%) anche alle società di ingegneria (v. all. 5).
In ogni caso, le Società di ingegneria dovrebbero essere assoggettate al potere deontologico e tariffario esercitato dagli Ordini professionali.
6. Non è neanche accettabile che i direttori tecnici possano essere "laureati in una disciplina tecnica attinente alla attività prevalente svolta dalle società, in quanto non è concepibile che una Società di Ingegneria possa avere una attività prevalente di altro tipo, tanto più che i loro direttori tecnici sarebbero chiamati, in base allo stesso testo di legge, ad esercitare il "controllo sulle prestazioni svolte dai tecnici incaricati della progettazione", controfirmando perfino i relativi elaborati.
7. Non sempre giustificata appare anche la previsione di esperire, sia pure in casi particolari, ma in via prioritaria, concorsi di progettazione o di idee.
Tale "priorità" appare assolutamente ingiustificata, dovendosi in questo campo lasciare la più ampia discrezionalità alle stazioni appaltanti, che sono benissimo in grado di valutare il pubblico interesse nelle più varie circostanze, senza obbligarle, per legge, ad una valutazione che, ove mancasse o la cui esclusione non fosse ampiamente motivata, potrebbe dar luogo a ricorsi nelle vie amministrativa e giudiziaria, con i conseguenti ritardi nella esecuzione delle opere pubbliche.
Tanto più che, attesa l'ampiezza della dizione della norma, sembra molto difficile individuare i casi in cui "non vi è la possibilità" di esperirlo.
D'altra parte un serio concorso di progettazione o di idee comporta una lunga procedura e, quindi, un forte dispendio di tempo ed un notevole costo economico, sia per la stazione appaltante sia per i partecipanti al concorso.
Si aggiunga la scarsa propensione dei soggetti più quotati professionalmente a partecipare ad un concorso che non preveda l'assegnazione automatica dell'incarico professionale al vincitore del concorso, oltre che premi adeguati anche agli altri partecipanti ritenuti meritevoli.
Tale disposizione andrebbe, quindi, soppressa, lasciando la più ampia libertà alle stazioni appaltanti di farvi ricorso o meno, senza l'imposizione di ulteriori vincoli in più di quelli già esistenti (v. all. 6).
8. Occorre, per le associazioni fra professionisti previste dal nuovo comma 1, lett. d) del nuovo art. 17 della Legge Quadro definirne puntualmente le caratteristiche ed i "requisiti obbligatori principali", anche ai fini delle rispettive responsabilità, non potendosi rinviare il tutto al futuro Regolamento.
Nel testo del Disegno di legge non si fa cenno alle ulteriori, seguenti questioni che pure, ad avviso di questo CNI, andrebbero affrontate.
Così:
- all'art. 19, comma 1, lett. b), della Legge quadro,laddove si prevede che oggetto del contratto di appalto possa essere anche "la progettazione esecutiva e l'esecuzione di lavori pubblici ... qualora 1) sia prevalente la componente impiantistica e tecnologica; 2) riguardino lavori di manutenzione, restauro e scavi archeologici".
Con tale norma si è disposto un meccanismo di affidamento dei lavori che è stato generalmente riconosciuto come causa principale dell'abnorme lievitazione dei costi delle opere pubbliche. La commistione dei ruoli in un solo soggetto che progetta e esegue l'opera pubblica costituisce la premessa della degenerazione ed il veicolo irresistibile della corruzione nel settore, alla stessa stregua delle "concessioni".
Sembra, quindi, necessario definire meglio ed in maniera restrittiva la circostanza della prevalenza della componente impiantistica o tecnologica che è posta a base dell'appalto integrato e, forse, sarebbe addirittura preferibile escludere del tutto tale possibilità, abrogando la disposizione (v. all. 7).
- all'art. 28, comma 4, a proposito del collaudo, andrebbe precisato che, quando si parla di "tecnici", si intende riferirsi a tecnici in possesso di lauree ingegneristiche (ingegneri ed architetti) e non giuridiche o altro. Basterebbe, perciò, aggiungere nel comma 4, le parole "(ingegneri o architetti)" dopo le parole "tre tecnici" (v. allegato 8);
- all'art. 26 della Legge quadro si dispone in merito alla disciplina economica dell'esecuzione dei lavori pubblici. In questo articolo andrebbe riaffermato con maggiore vigore il criterio dell'aggiudicazione dell'appalto a "prezzo chiuso" salvi naturalmente gli opportuni aggiustamenti, peraltro già previsti, connessi alla svalutazione monetaria. Il ricorso a tale criterio risulterebbe poi di più facile attuazione ove si prevedesse un diretto coinvolgimento delle imprese per ciò che attiene il progetto posto a base dell'appalto.
E' ben noto che uno dei più rilevanti problemi nel settore dei lavori pubblici è l'estraneità e spesso l'intolleranza economica dell'imprenditore rispetto al progetto. Occorre allora che le imprese accettino formalmente prima dell'aggiudicazione dell'appalto il progetto e gli studi di fattibilità approvati dalla Amministrazione fornendo idonee garanzie sulla congruità e sufficienza del prezzo offerto per la realizzazione dello specifico progetto. Ciò attraverso una apposita dichiarazione del rappresentante delegato dell'impresa (in possesso dei requisiti di legge per l'esercizio della professione) nella quale lo stesso rappresentante dell'impresa evidenzi le lacune, imprecisioni, errori o insufficienze riscontrate nel progetto.
Esaurita tale fase la parte economica del progetto diventerebbe intangibile.
Si propone, quindi, che a detto articolo sia aggiunto il comma 4 bis, come da allegato 9;
- all'art. 30, comma 5, è dettata una rigorosa, molto severa e sicuramente sproporzionata disciplina in materia di obblighi assicurativi a carico dei progettisti.
Viene, in particolare, posta a carico del professionista l'assunzione di una polizza di responsabilità civile professionale "per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza, per tutta la durata dei lavori e sino alla data di emissione del certificato di collaudo provvisorio".
Se il principio così introdotto pare senz'altro rispondere ad una attuale esigenza di garanzia e di responsabilizzazione per il progettista, esso non può certamente assumere carattere punitivo per la enormità di quanto richiesto.
Si ritiene, pertanto, che detto comma 4 dovrebbe essere modificato prescrivendo:
- l'obbligo della polizza di responsabilità civile professionale dovrebbe essere limitato ai soli incarichi di opere per un ammontare superiore a 1.000.000 di ECU, IVA esclusa;
- la possibilità di stipulare polizze cumulative per la copertura di tutti i lavori fino a 2.500.000 ECU, IVA esclusa, con un massimale di 1.000.000 di ECU.
In ogni caso, il massimale della garanzia da prestare da parte del professionista per il singolo lavoro non dovrebbe superare il "doppio del valore dell'incarico professionale affidato", senza lasciare alla stazione appaltante la possibilità di elevarlo.
Deve essere previsto, inoltre, un limite temporale alla durata della garanzia la quale, per il suo costo annuale, non potrà essere procrastinata secondo i lunghi tempi burocratici delle amministrazioni pubbliche.
Occorrerà, quindi, prevedere un termine che potrebbe essere: o quello dell'accettazione del progetto da parte dell'impresa come sopra proposto con la prevista modifica dell'art. 26; o, altrimenti, quello della durata prevista nel contratto d'appalto per la esecuzione dell'opera.
Altrimenti, tanto la libertà dell'iniziativa privata (art. 41 Cost.) che la proporzione fra qualità e quantità del lavoro svolto e sua retribuzione (art. 36 Cost.) sarebbero irrimediabilmente compromesse, specie perché la definizione ed il pagamento del compenso assumerebbero le caratteristiche di indeterminatezza e di incertezza (ove si pensi alla durata media della realizzazione di una qualsiasi opera pubblica) capaci di mortificare la libera iniziativa economica ed in contrasto con il richiamato principio costituzionale di proporzionalità.
Si propone, pertanto, che il comma 5 dell'art. 30 sia modificato come da allegato 10.
Allegato 1
Emendamento all'art. 5 comma 1/1 (lett. d) del Disegno di legge Atto Senato n. 2288.
All'art. 5, comma 1/1 (lett. d) del Disegno di legge n. 2288, aggiungere la parola "liberi" fra le parole "da" e "professionisti".
Allegato 2
Emendamento all'art. 5, comma 1/2 del Disegno di legge n. 2288.
Nell'art. 5, comma 1/2 del Disegno di legge n. 2288, sono soppresse le parole da "ovvero in servizio" a "di progettazione".
Allegato 3
Emendamento all'art. 5, comma 1/4 del Disegno di legge Atto Senato n. 2288.
All'art. 5, comma 1/5 del Disegno di legge n. 2288 sono soppresse, in fine, le parole "salvo che l'incarico riguardi la redazione dei progetti integrali e coordinati".
Allegato 4
Emendamento all'art. 5, comma 1/6, lett. a) del Disegno di legge Atto Senato n. 2288.
Nell'art. 5, comma 1/6 lett. a) del Disegno di legge n. 2288 dopo le parole "studi di impatto ambientale," sono aggiunte le parole "e che non esercitino le attività di produzione di beni".
Allegato 5
Emendamento all'art. 5, comma 1/6, lett. b) del Disegno di legge Atto Senato n. 2288.
nell'art. 5, comma 1/6, lett. b) del Disegno di legge n. 2288 è aggiunto, alla fine, il seguente periodo:
"Ai corrispettivi delle società si applica il contributo integrativo di cui all'art. 10 della legge 3 gennaio 1981, n. 6, e successive modificazioni".
Allegato 6
Emendamento all'art. 5, comma 1/7, lett. b) del Disegno di legge Atto Senato n. 2288.
Nell'art. 5, comma 1/7 del Disegno di legge n. 2288 sono soppresse le parole "o laureati in una disciplina tecnica attinente alla attività precedentemente svolta dalla società".
Allegato 7
Emendamento all'art. 19 del Disegno della Legge quadro.
L'art. 19, comma 1 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni ed integrazioni è sostituito dal seguente:
"1. I contratti di appalto di lavori di cui alla presente legge hanno per oggetto l'esecuzione di lavori da parte dell'impresa contraente sulla base di un progetto esecutivo, ad eccezione di quelli riguardanti la manutenzione periodica e gli scavi archeologici".
Allegato 8
Emendamento all'art. 28 della Legge quadro.
All'art. 28, comma 4, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni ed integrazioni, dopo le parole "tre tecnici", sono aggiunte le parole "ingegneri o architetti".
Allegato 9
Emendamento all'art. 26 della Legge quadro.
Nell'art. 26 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni ed integrazioni è aggiunto il seguente comma:
4 bis "Dopo l'aggiudicazione e prima della stipula del contratto di appalto l'impresa aggiudicataria, tramite suo rappresentante, accetta formalmente il progetto ad un prezzo chiuso pari a quello offerto ovvero, in contraddittorio con l'Amministrazione ed il progettista, ne evidenzia le lacune, imprecisioni, errori od insufficienze in esso riscontrate.
L'Amministrazione quindi accerterà le modifiche strettamente necessarie o addirittura la ineseguibilità del progetto.
Questa ha sempre luogo quando le modifiche comportino un importo, valutato ai prezzi offerti, superiore a quello a base d'asta o l'impresa non si dichiari disposta ad accettarlo a forfait riducendolo entro tale limite.
Il Regolamento di cui all'art. 3 stabilirà tempi e modalità delle relative procedure".
Allegato 10
Emendamento all'art. 30 della Legge quadro.
Il comma 5 dell'art. 30 della legge 11 febbraio 1994 n.. 109, e successive modificazioni ed integrazioni, è sostituito dal seguente:
5 "per tutti i lavori di un ammontare superiore a 1.000.000 di ECU, IVA esclusa, il progettista o i progettisti incaricati della progettazione definitiva ed esecutiva devono essere muniti, per tutta la durata di esecuzione dei lavori da essi progettati e sino alla data di emissione del certificati di collaudo, di una polizza di responsabilità civile a copertura dei danni derivanti da errori od omissioni della predetta progettazione.
In ogni caso la durata della copertura assicurativa non dovrà comunque superare il termine previsto nel capitolato di appalto per la esecuzione di lavori.
A tal fine il progettista o i progettisti, contestualmente alla sottoscrizione del proprio contratto, devono produrre una dichiarazione di primaria compagnia di assicurazione contenente l'impegno a rilasciare la predetta polizza di responsabilità civile professionale con specifico riferimento ai lavori progettati; tale polizza decorre dalla data di sottoscrizione del contratto di appalto dei lavori. La mancata presentazione da parte del progettista e dei progettisti della dichiarazione impedisce alla stazione appaltante la sottoscrizione del contratto, con la conseguente sostituzione del soggetto affidatario. La polizza del progettista o dei progettisti deve coprire, oltre alle nuove spese di progettazione, anche i maggiori oneri che la stazione appaltante deve sopportare per le varianti di cui all'articolo 25, comma 1, lettera d), resesi necessarie in corso di esecuzione.
La garanzia è prestata per un massimale non superiore ad doppio del valore dell'incarico professionale affidato.
Il progettista può stipulare una polizza assicurativa cumulativa per la copertura di tutti i lavori fino a 2.500.000 ECU, IVA esclusa, con un massimale di 1.000.000 di ECU".
Ma nel D.L. è stata introdotta, laddove tratta dei soggetti affidatari della progettazione, una ulteriore novità allarmante ove non sia frutto di un errore materiale.
Nella vigente Legge quadro è previsto l'affidamento all'esterno degli incarichi di progettazione e della direzione lavori a liberi professionisti, singoli od associati.
Nel testo del Disegno di legge, invece, i "liberi professionisti" sono diventati semplici "professionisti". Tale semplificazione non è soltanto terminologica, in quanto comporta l'affidamento di incarichi pubblici anche a dipendenti pubblici (a part-time od a tempo pieno), nonché a dipendenti privati, ad esempio di aziende, di imprese, di consorzi, di "organismi" di altre pubbliche amministrazioni, di società di ingegneria, ecc. con i conseguenti riflessi sull'etica e sulla trasparenza.
Solo i "liberi professionisti", per loro stessa definizione ormai consolidata anche negli ordinamenti professionali, possono assicurare la loro totale indipendenza da ogni condizionamento esterno, indipendenza su cui gli Ordini professionali sono tenuti per legge a vigilare.
Occorre, pertanto, nel primario interesse della collettività, modificare il testo reintroducendo la parola "liberi " per qualificare i "professionisti" esterni alla P.A.
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