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DOCUMENTO D'INTESA SUI PRINCIPI PER UNA LEGGE QUADRO DELLE PROFESSIONI IN ELABORAZIONE PRESSO L'APPOSITA COMMISSIONE ISTITUITA DA MINISTERO DI GRAZIA E GIUSTIZIA
1. Premessa
Oggi l'esigenza di una moderna regolamentazione delle professioni liberali in Italia ha duplice matrice: da un lato ricollocare normativamente un fenomeno ben noto e cioè quello delle tradizionali professioni liberali, in considerazione di specifici e rilevanti mutamenti sociali, economici e politici; dall'altro rendere conto della circostanza che, una serie di attività intellettuali è sempre più presente in relazione alle nuove esigenze della collettività e ai correlati "saperi".
Si ritiene che alcune di queste attività intellettuali possano ben entrare nella sfera delle professioni in ragione del livello formativo e dell'interesse pubblico esistente nel settore di relativa esplicazione; altre attività intellettuali, invece, pure rese da gruppi omogenei di prestatori, avendo diverse caratteristiche formative, non incidono sulle problematiche attinenti ad interessi precipui dell'Ordinamento e, dunque, possono essere oggetto di mero riconoscimento.
Tale impostazione conduce all'individuazione di separati regimi nella costruzione legislativa di due fenomeni sostanzialmente distinti dell'ambito della regolamentazione di un problema generale che è quello delle prestazioni di attività intellettuali.
Infatti, il punto di partenza di una moderna regolamentazione delle professioni liberali è di cominciare da una possibile definizione di attività intellettuale per giungere all'indicazione dei motivi che spingono l'ordinamento a considerare alcune di queste attività meritevoli di tutela (protezione).
Dalla sfera generale delle attività intellettuali si perviene, dunque per separazione, alla definizione delle professioni liberali.
Infatti, il concetto di professione liberale è legato all'inclusione, come esplicazione della personalità e nell'ambito dei rapporti economici, nella categoria giuridica e sociale del lavoro.
Tale affermazione risolve sul nascere il problema della coincidenza (prospettata dalla relazione conclusiva dell'indagine dell'Antitrust) fra professione ed impresa, escludendosi, infatti, sul piano della logica giuridica, che un'attività di lavoro sia da considerarsi impresa, potendo invece di quest'ultima costituire solo un elemento o fattore. Sempre dal punto di vista concettuale tale assioma, poi, non è in contrasto con la liceità dall'esercizio della professioni anche in forma articolata. Cioè la professione può essere esercitata in forma subordinata o autonoma (o utilizzando i nuovi modelli contrattuali che saranno elaborati per il rapporto di lavoro) e secondo le diverse tipologie organizzative: individuale, associata e societaria.
La caratterizzazione della professione liberale non può, quindi, non prescindere da:
- responsabilità personale del professionista;
- necessità di adeguata formazione che non può non coincidere con il possesso di un titolo di studio;
- esperienza pratica (tirocinio o apprendistato) tesa a garantire, nel rapporto avente comunque ad oggetto la prestazione professionale, la capacità/abilità di rendere le prestazioni tipiche della professione di appartenenza;
- accertamento da parte degli Ordini e dei Collegi del possesso dei requisiti formativi sopra elencati e, successivamente, il controllo da parte dei medesimi organismi del mantenimento in capo al soggetto del livello culturale e professionale necessario. Ciò anche in considerazione dell'esigenza di garantire, attraverso l'aggiornamento professionale, uno standard di conoscenze e capacità adeguate alla richiesta media dei committenti/clienti per lo specifico settore;
- rispetto da parte del professionista (prestatore) di regole comportamentali specifiche (deontologia) dettate dall'Ordine ed uniformi sul territorio nazionale;
- accreditamento nei confronti della collettività attraverso il meccanismo della certificazione di qualità del professionista.
Dall'enucleazione dei requisiti caratteristici delle professioni sopra esposti emerge la netta distinzione tra queste ultime e le altre attività intellettuali, le quali sono considerate esclusivamente in funzione di riconoscibilità per il "mercato" della loro esistenza attraverso le relative associazioni che forniscono ai clienti, in assenza di particolari vincoli giuridici, indicazioni sui prestatori.
2. La regolamentazione
Gli Ordini e i Collegi tutelano la professionalità nei confronti del pubblico interesse, rappresentano i professionisti verso l'esterno delle categorie ed esercitano le attività di controllo sull'esercizio della professione. Ciò attraverso una serie di attribuzioni loro assegnate.
Deve essere mantenuta la tradizionale distinzione Ordini/Collegi. Tale terminologia, infatti, ha un preciso significato contenutistico, proprio con riferimento alla necessità di chiarezza per gli utenti, attenendo inequivocabilmente al livello culturale del prestatore.
Si ritiene poi di dover mantenere l'unitarietà dell'Ordine anche per la funzione disciplinare il cui Consiglio è formato attraverso meccanismi elettivi. A tal fine è necessaria una rigorosa procedimentalizzazione della funzione disciplinare.
La riforma del sistema elettorale, fra l'altro, dovrà ispirarsi a principi intelligibili di democrazia partecipativa.
Il quadro regolamentare deve poi porre attenzione ai requisiti di accesso; da tutelare è l'esigenza di prevedere un adeguato periodo di formazione pratica successivo al conseguimento del titolo, la cui organizzazione ed il cui controllo spetta all'Ordine, superando pertanto le attuali norme.
Tale periodo dovrà essere svolto in modo tale da garantire a tutti i soggetti la parità di accesso, per esempio prevedendosi vari possibili luoghi di svolgimento (università, studi e(o società, aziende ecc.) e borse di studio.
Inoltre, superato l'accesso si devono operare regole di verifica permanente dei livelli di professionalità che tengano in giusta considerazione anche il rispetto delle norme deontologiche.
3. I principi della legge quadro delle professioni
I principi della legge quadro delle professioni sopra esposti possono trovare collocazione in una serie di criteri direttivi da individuare nella proposta legislativa di pochi articoli e precisamente:
Il Governo è delegato ad emanare entro nove mesi dall'entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministero di Grazia e Giustizia e con il Ministero di ......... uno o più decreti legislativi, per il riordino delle professioni intellettuali, con l'osservanza dei seguenti criteri direttivi:
a) protezione dell'interesse pubblico, correlato alle libere professioni, il cui esercizio, attenga a diritti sociali o comunque a diritti costituzionalmente tutelati; la protezione è posta per tutte le professioni, come definite dalla presente disciplina, in qualunque modo e forma esercitate, mediante controlli di affidabilità effettuali per il tramite di iscrizione ad appositi albi professionali - con verifica periodica degli albi stessi - e di certificazione attestanti la qualificazione professionale dei singoli professionisti e la qualità delle prestazioni; tali adempimenti sono di competenza degli Ordini e Collegi provinciali;
b) disciplina delle professioni intellettuali secondo i caratteri, intrinseci e prevalenti, delle prestazioni professionali (personalità della prestazione e responsabilità rispetto all'esecuzione, natura creativa e non meramente esecutiva) e secondo requisiti soggettivi del prestatore (possesso del titolo di studio e dell'abilitazione e rispetto dei principi di deontologia);
c) salvaguardia di adeguati livelli di formazione professionali propedeutici all'iscrizione degli albi previsti dalla lettera a);
d) disciplina del tirocinio professionale secondo modalità che garantiscano a tutti gli aspiranti la possibilità di accesso ad un'effettiva pratica professionale, non esente da approfondimenti teorici anche riguardanti la deontologia;
e) disciplina dell'accesso allo specifico mercato delle attività professionali che garantisca la trasparenza dell'offerta ai clienti, pubblici e privati e tenga conto - nell'articolare i criteri di selezione e le modalità di accesso nel mercato - dell'evolversi delle prestazioni professionali. Siffatta disciplina sarà commisurata al grado di difficoltà di valutazione, da parte dell'utenza, della qualità delle prestazioni professionali ed ai rischi connessi all'inadeguata erogazione delle prestazioni stesse;
f) introduzione di misure, relative alla determinazione dei compensi, che garantiscano la dignità del professionista (lavoratore) e la qualità della prestazione professionale, e nel contempo favoriscano la libera concorrenza fra prestatori;
g) obbligo, per i Consigli Nazionali, di elaborare codici deontologici soggetti all'approvazione dei Ministeri vigilanti e vincolanti per gli Ordini, Collegi e per gli iscritti i cui criteri informatori siano generali per tutte le professioni;
h) specifica regolamentazione per la funzione disciplinare esercitata secondo gradi e funzioni diverse dai Consigli degli Ordini e dai Consigli Nazionali con individuazione dei principi e dei meccanismi processuali idonei a consentire il rapido ed efficace esercizio dell'azione disciplinare e del conseguente giudizio;
i) formulazione dei meccanismi elettorali intesi a garantire partecipazione e trasparenza nelle votazioni, oltre che prevedere una congrua durata temporale dei Consigli, anche una alternanza nella composizione degli Ordini, dei Collegi e dei Consigli nazionali che consenta almeno due mandati consecutivi; i singoli ordinamenti professionali possono prevedere meccanismi elettorali differenziati in ragione del numero complessivo degli iscritti all'albo;
l) individuazione delle aree rimesse all'esclusiva competenza degli Ordini professionali;
m) previsione di forme e modi idonei a consentire un'unitaria rappresentanza, a livello nazionale e regionale, anche nei confronti delle istituzioni, delle professioni intellettuali, con specifica indicazione della competenza dei relativi organi rappresentativi;
n) individuazione di specifiche forme di società professionali nelle quali, pur essendo consentito l'ingresso di capitali anche ad opera di soggetti non qualificabili come professionisti, rimangano salvi i principi di cui alle lett. a) e c), mediante introduzione di apposita responsabilità per la società e di adeguata strutturazione degli organi sociali;
o) salvaguardia della peculiarità delle società professionali che esercitano come attività prevalente quella della progettazione, attraverso l'introduzione di una disciplina che vieti il contemporaneo esercizio, in forma societaria, dell'attività di progettazione e dell'attività di esecuzione;
p) indicazione degli iter normativi semplificati, per il riconoscimento delle singole professioni (anche per inclusione in professioni già esistenti), per l'individuazione delle competenze attribuite alle singole professioni
previa consultazione con gli organi rappresentativi delle professioni esistenti. A tal fine le professioni potranno essere raggruppate per le aree giuridico/economiche, tecnico/scientifiche, sanitarie;
q) disciplina tesa alla formazione di libere associazioni, non costituite in Ordini e Collegi, di prestatori di attività; tali attività non rientrino fra le prestazioni tipiche delle professioni, ma hanno carattere di intellettualità; individuazione, nell'ambito di detta regolamentazione, del CNEL come soggetto istituzionale cui è affidata competenza istruttoria e consultiva in ordine alla rilevanza fenomenologica, all'impatto sociale della specifica attività, ai principi statutari delle relative associazioni nonché all'esistenza di elementi di etica dell'associazione.
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