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Testo
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 9323/1998, proposto da Setten Genesio s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Borella e dall'avv. Fabio Lorenzoni, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, via del Viminale, n.43 ;
contro
Ministero per i beni culturali e ambientali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, e per legge domiciliato presso gli uffici di quest'ultima, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
e nei confronti di
Impresa di costruzioni ing. Enrico Pasqualucci s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Vito Mazzarelli, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, via Barberini, n. 3, nonché della CLOCCHIATTI S.p.a, in persona del legale rappresentante, pro tempore, non costituita;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. del Lazio - sede di Roma, sez. II, 9 marzo 1998, n.
369, resa tra le parti e avente ad oggetto aggiudicazione di appalto -concorso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione appellata e della società controinteressata;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti tutti gli atti della causa;
relatore alla pubblica udienza del 16 ottobre 2001 il consigliere Rosanna De Nictolis e uditi l'avvocato Borella per l'appellante, nonché l'avv. Mazzarelli per la società controinteressata;
ritenuto e considerato quanto segue.
FATTO E DIRITTO
1. Il Ministero per i beni culturali e ambientali indiceva appalto - concorso per l'affidamento di lavori urgenti di ristrutturazione funzionale, strutturale e impiantistica di Palazzo Morpurgo, soggetto a vincolo ai sensi della l. n. 1089 del 1939, e da adibire a nuova sede della Biblioteca statale di Trieste.
L'appalto veniva aggiudicato con provvedimento 28 febbraio 1995, n. 554, alla s.r.l. ing. E. Pasqualucci, odierna controinteressata.
Avverso l'aggiudicazione, l'odierna appellante proponeva ricorso al T.A.R. del Lazio e successivi motivi aggiunti, il tutto oggetto di reiezione da parte della sentenza indicata in epigrafe.
Ha proposto appello l'originaria ricorrente, riproponendo i motivi del ricorso di primo grado e muovendo motivate censure alla sentenza gravata.
2. Con la prima parte del primo motivo di appello, si ripropone la prima parte del primo motivo del ricorso di primo grado, con cui si lamentava che la commissione avesse assegnato i punteggi per l'offerta economica, quella tecnica, e i tempi di esecuzione, sulla base di questi tre parametri genericamente indicati nel bando di gara, senza aver preventivamente fissato i criteri di valutazione di detti parametri.
2.1. Il T.A.R. ha respinto la censura osservando che i criteri di valutazione dei tre parametri indicati nel bando sono stati dettagliati nella lettera - invito, sicché la commissione si è attenuta agli analitici criteri contenuti in quest'ultimo atto.
2.2. L'appellante critica tale capo di sentenza, sostenendo che i criteri di valutazione contenuti nella lettera - invito erano vaghi e necessitavano pertanto di essere specificati da parte della commissione di gara.
2.3. Il mezzo è infondato.
Nelle gare di appalto da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa la commissione di gara non è tenuta ad operare una ulteriore specificazione dei criteri di valutazione delle offerte, se detti criteri siano già fissati in maniera sufficientemente dettagliata nel bando di gara o nella lettera - invito (C. Stato, sez. VI, 24 giugno 1994, n. 1072).
Nel caso di specie, la lettera - invito non si limita ad indicare i tre parametri del prezzo, della soluzione progettuale e del termine di esecuzione, ma per ognuno di essi contiene ulteriori specificazioni, che costituiscono parametri di valutazione per l'operato della commissione, sicché quest'ultima non era tenuta ad introdurre altri, non necessari, dettagli.
In particolare, la lettera - invito era così formulata:
"Pluralità di elementi:
1) prezzo offerto
2) soluzione progettuale, rendimento e valore tecnico dell'opera
3) termine di esecuzione.
(...)
1) Prezzo offerto.
Esaminerà e valuterà il prezzo offerto contenuto nel plico B, tenendo conto di tutti gli elementi economici e tecnici specificati nel computo metrico allegato alla proposta di progetto (plico C), attribuendo il punteggio massimo di 60 punti all'offerta economica ritenuta più vantaggiosa per l'amministrazione in base ai tipi di lavorazione, alla quantità e ai prezzi unitari.
2) Soluzione progettuale, rendimento e valore tecnico dell'opera.
Esaminerà e valuterà le soluzioni progettuali a livello esecutivo inserite nella logica di un progetto generale, tenuto conto dell'aderenza delle stesse alle esigenze dell'amministrazione, dell'economicità di realizzazione e di gestione comprovate dal computo metrico estimativo, attribuendo un punteggio massimo di 35 punti, alla soluzione ritenuta migliore fra quelle proposte.
3) Termine di esecuzione.
Esaminerà e valuterà la proposta di miglioramento dei tempi di esecuzione, effettuando un riscontro tra il progetto proposto e i tempi di lavorazione dettagliatamente specificati nel programma lavori, attribuendo un punteggio massimo di punti 5 per l'offerta ritenuta più vantaggiosa tra quelle offerte".
Siffatta formulazione, con fissazione di criteri dettagliati, era idonea a consentire il giudizio della commissione, senza necessità di ulteriore specificazione dei criteri stessi.
Per quanto esposto, va respinta la censura in commento.
3. Con la seconda parte del primo motivo di appello, viene riproposta la seconda parte del primo motivo del ricorso di primo grado, con cui si lamentava che la commissione aveva proceduto all'apertura delle offerte economiche prima della apertura e valutazione delle offerte tecniche, sicché il giudizio sull'aspetto tecnico poteva venire influenzato da quello sull'aspetto economico.
3.1. Il T.A.R. ha respinto tale censura osservando che il principio della segretezza dell'offerta economica non è aspetto peculiare del sistema di scelta del contraente nella procedura di appalto - concorso, nel quale, dovendosi tenere conto sia dell'aspetto tecnico che di quello economico, i due elementi ben possono formare oggetto di valutazione congiunta e contestuale.
L'appellante ricorda in questa sede l'orientamento giurisprudenziale secondo cui quando il criterio di aggiudicazione è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione delle offerte tecniche deve precedere quella delle offerte economiche, e non viceversa (C. Stato, sez. V, 22 settembre 1999, n. 1143; C. Stato, sez. V, 31 dicembre 1998, n. 1996; C. Stato, sez. V, 24 novembre 1997, n. 1372).
3.2. La società controinteressata ripropone, in relazione a tale motivo di gravame, l'eccezione di inammissibilità, già dedotta in prime cure, e ritenuta dal T.A.R. assorbita.
3.3. Va accolta l'eccezione di inammissibilità.
Invero, la commissione, nel procedere a previa apertura delle offerte economiche e a successiva valutazione delle offerte tecniche, ha fatto puntuale applicazione delle prescrizioni della lettera - invito, nella quale (a pag. 9) viene espressamente prescritto che si procede a valutazione delle offerte tecniche dopo l'apertura delle buste contenenti l'offerta di prezzo.
Come rilevato dalla società controinteressata, occorreva pertanto che la ricorrente si duolesse di tale prescrizione della lettera - invito, mediante specifica e puntuale impugnazione della stessa in parte qua.
Invece, il ricorso di primo grado è rivolto solo contro l'atto di aggiudicazione, e si limita ad impugnare gli altri atti solo con la formula generica "ogni altro atto presupposto e conseguente": ma nessuna specifica censura viene mossa alla prescrizione della lettera - invito che richiede l'apertura delle offerte economiche prima di quelle tecniche.
Sicché, la censura rivolta solo all'operato della commissione, appare inammissibile, perché si sarebbe dovuto chiedere specificamente l'annullamento della lettera - invito.
4. Con il secondo motivo di appello, si ripropongono le censure di cui al secondo motivo del ricorso di primo grado e al quinto motivo aggiunto, e si lamenta che la commissione di gara avrebbe insufficientemente motivato il proprio giudizio, in relazione a tutti e tre gli elementi di valutazione.
4.1. Il T.A.R. ha disatteso la censura osservando che il giudizio della commissione è motivato con riferimento a tutti gli elementi tecnici ed economici, e che non occorreva una valutazione comparativa delle offerte dei diversi concorrenti. Il T.A.R. ha inoltre dichiarato il difetto di interesse in ordine alla censura relativa al punteggio dato ai tempi di esecuzione, perché un diverso e migliore punteggio in favore della ricorrente sarebbe inidoneo a modificare i risultati della gara.
4.2. L'appellante ribadisce le censure di primo grado, osservando che il giudizio della commissione è insufficiente: quanto al prezzo, perché non sarebbe stata condotta una analisi dei computi metrici allegati alle offerte, e non si sarebbero comparati i prezzi con le qualità; quanto all'offerta tecnica, perché anche la stessa presupponeva l'analisi del computo metrico, secondo le prescrizioni della lettera - invito; quanto ai tempi di esecuzione, perché nell'attribuzione del relativo punteggio occorreva tenere conto non solo dei tempi, ma anche del programma dei lavori.
4.3. Il mezzo è infondato.
Va anzitutto osservato che nell'appalto - concorso occorre valutare ciascuna offerta nel complesso degli elementi, e in ciascuno di essi, ma non occorre:
né una comparazione delle offerte dei diversi concorrenti;
né una comparazione dell'elemento prezzo con l'elemento tecnico nel momento di attribuzione del punteggio a ognuno dei due: ciascuno di essi riceve un punteggio autonomo e separato, e la comparazione avviene in un momento successivo, per effetto della somma dei due punteggi.
Va poi rilevato che il punteggio relativo al prezzo è stato attribuito dalla commissione nella seduta del 20 febbraio 1995 (verbale n. 4) dopo l'esame di tutti e tre i parametri di valutazione, avvenuto nelle sedute precedenti; la commissione nel verbale dà atto di assegnare il punteggio per il prezzo "tenuto conto di tutti gli elementi economici e tecnici specificati". Siffatta formula è sufficientemente esaustiva per dare conto del corretto operato della commissione e per far ritenere che si sia tenuto conto dei computi metrici estimativi.
D'altro canto, il giudizio della commissione, di carattere prettamente tecnico, non appare nella specie affetto da macroscopiche illogicità o travisamenti, atteso che l'offerta dell'appellante e quella della controinteressata si discostano per un importo di circa un miliardo, il che giustifica la diversità del punteggio attribuito. Pertanto, il giudizio della commissione si sottrae, quanto al prezzo, a censure di illegittimità.
Quanto al giudizio relativo alle offerte tecniche, dalla lettura del verbale n. 3 della seduta del 31 gennaio 1995, si evince che la commissione ha esaminato con approfondita motivazione tutti i progetti presentati, evidenziando per ognuno di essi pregi e difetti, sicché è in re ipsa l'avvenuta considerazione del computo metrico per ciascun progetto.
Quanto al giudizio relativo ai tempi di esecuzione, una volta che si ritengano corretti i punteggi relativi agli altri due elementi, va ritenuto che la appellante non abbia alcun interesse alla modifica dei punteggi relativi a tale elemento, perché nessuna utilità pratica ne conseguirebbe. In ogni caso, il miglior punteggio attribuito alla controinteressata si giustifica in pieno in considerazione del fatto che la sua offerta presenta una riduzione dei tempi di esecuzione superiore di oltre cento giorni rispetto all'offerta dell'appellante.
5. Con il terzo motivo di appello si ripropone il terzo motivo del ricorso di primo grado, con cui si lamentava che la commissione di gara non fosse composta in prevalenza da soggetti tecnici, in grado di leggere un computo metrico estimativo.
5.1. La censura è infondata.
Della commissione faceva parte il soprintendente per i beni ambientali ed architettonici di Trieste, nella persona dell'architetto Franco Bocchieri, che, proprio in virtù del proprio titolo di studio di architetto, è persona dotata della competenza tecnica necessaria in relazione all'oggetto dell'appalto. Della commissione facevano inoltre parte il direttore della biblioteca nazionale centrale di Firenze e un ex direttore della divisione delle biblioteche pubbliche statali: anche tali soggetti appaiono specificamente qualificati in relazione all'oggetto dell'appalto, che è la destinazione di un edificio a biblioteca.
6. Con il quarto motivo di appello si ripropone il primo motivo aggiunto al ricorso di primo grado, e si lamenta che il progetto presentato dalla impresa aggiudicataria era sottoscritto da un ingegnere, mentre avrebbe dovuto essere sottoscritto da un architetto, avendo per oggetto lavori di restauro di immobile protetto ai sensi della l. n. 1089 del 1939.
6.1. Il T.A.R. ha disatteso la censura osservando che ai sensi degli artt. 52 e 55, r.d. 23 ottobre 1925, n. 2537, non occorre la sottoscrizione da parte di architetto in caso di opere di rilevante importanza che siano assegnate a seguito di pubblico concorso, e che la riserva di competenza riguarderebbe solo le opere di restauro e non anche quelle, oggetto dell'appalto per cui è processo, di ristrutturazione.
6.2. L'appellante critica la decisione rilevando che non è corretto distinguere restauro da ristrutturazione, in relazione agli immobili protetti, e che per questi ultimi in ogni caso vi sarebbe la riserva dei progetti agli architetti, anche in caso di opere affidate mediante pubblico concorso.
6.3. Il mezzo è infondato.
Si può prescindere dalla questione relativa alla distinzione tra restauro e ristrutturazione.
Hanno infatti rilievo assorbente le considerazioni che seguono.
L'art. 52, comma 2, r.d. 23 ottobre 1925, n. 2537, riserva agli architetti la progettazione delle opere di edilizia civile che presentano rilevante carattere artistico, e dei lavori di restauro e di ripristino degli edifici contemplati dalla l. n. 1089 del 1939, salvo che per la parte tecnica, che può essere compiuta tanto dall'architetto quanto dall'ingegnere.
Il successivo art. 55, comma 1, stabilisce che la previsione di cui all'art. 52 non si applica alle "opere di rilevante importanza che siano assegnate in seguito a pubblico concorso".
Il comma 2 dell'art. 55 aggiunge che "Per le opere di rilevante importanza, anche quando siano assegnate in seguito a pubblico concorso, è sempre necessario che la parte tecnica venga eseguita sotto la direzione e responsabilità di persone abilitate all'esercizio della professione di ingegnere, ovvero della professione di architetto purché si tratti delle opere contemplate dall'art. 52".
L'interpretazione combinata degli artt. 52 e 55 porta al risultato ermeneutico che:
per le opere relative a beni protetti ai sensi della l. n. 1089 del 1939, la parte tecnica dei progetti può essere redatta sia da ingegneri che da architetti (art. 52);
per le opere assegnate a seguito di pubblico concorso, che siano di rilevante importanza, non occorre la progettazione sottoscritta da ingegnere o architetto (art. 55, comma 1);
per le opere assegnate a seguito di pubblico concorso, che, oltre ad essere di rilevante importanza, siano relative ad immobili protetti ai sensi della l. n. 1089 del 1939, la parte tecnica deve essere eseguita sotto la direzione o responsabilità di un ingegnere, o architetto se si tratti delle opere di cui all'art. 52.
Ora, l'art. 52, consente in relazione ai beni di cui alla l. n. 1089 del 1939, che la parte tecnica sia affidata indifferentemente ad ingegneri o architetti. Pertanto, l'art. 55 va inteso nel senso che se l'opera relativa a detti beni è affidata a seguito di pubblico concorso, la parte tecnica va comunque affidata ad ingegnere o architetto, mentre per la parte non tecnica non occorre progetto di architetto.
Posto che, nel caso di specie, l'opera è stata affidata a seguito di gara, non era necessaria la sottoscrizione del progetto da parte di architetto, mentre per la parte tecnica era sufficiente la sottoscrizione da parte di ingegnere.
Va poi per completezza rilevato che il progetto presentato dalla controinteressata era stato redatto da una società di ingegneria, con la partecipazione sia di un ingegnere che di un architetto, e solo la sottoscrizione formale era stata effettuata solo dall'ingegnere.
7. Con il quinto motivo di appello si ripropone il secondo motivo aggiunto del ricorso di primo grado, e si lamenta che il progetto aggiudicatario non è rispettoso del carattere monumentale dell'edificio da ristrutturare, come si argomenta a mezzo di perizia di parte.
7.1. Il T.A.R. ha disatteso la censura, ritenendo che avendo l'amministrazione optato non per un restauro, ma per una ristrutturazione, abbia a monte operato una insindacabile scelta di merito volta a contemperare il carattere vincolato dell'edificio con lo scopo (biblioteca) cui destinare lo stesso.
7.2. L'appellante lamenta che era compito della commissione valutare che il progetto rispettasse la monumentalità dell'edificio, trattandosi di immobile vincolato ai sensi della l. n. 1089 del 1939.
7.3. Il mezzo è infondato.
Invero, la commissione ha valutato i progetti anche sotto il profilo estetico e delle modalità di restauro, nel rispetto del vincolo della l. n. 1089 del 1939, come si evince dal verbale di gara n. 3.
La diversa valutazione contenuta nella perizia di parte prodotta dall'appellante, si traduce, pertanto, in una valutazione di merito difforme da quella dell'amministrazione, e non esaminabile in questa sede, essendo inammissibile il sindacato di merito sulle scelte dell'amministrazione.
8. Con l'ultimo motivo di appello si ripropongono il terzo e quarto dei motivi aggiunti al ricorso di primo grado.
Si lamenta che il progetto aggiudicatario presentava carenze sotto il profilo impiantistico, per mancato rispetto della l. n. 10 del 1991 in ordine al contenimento dei consumi energetici.
8.1. Il T.A.R. ha respinto la censura rilevando che i singoli aspetti tecnici del progetto non inficiano il giudizio di merito dell'amministrazione necessariamente riferito alle caratteristiche essenziali del progetto.
8.2. L'appellante critica la sentenza osservando che il comportamento dell'amministrazione è stato manifestamente illogico, ed era perciò sindacabile, eventualmente previo accertamento tecnico disposto dal giudice.
8.3. Il mezzo è infondato.
Nella scelta del progetto più vantaggioso, viene operato un giudizio complessivo di insieme, che non è inficiato da singoli dettagli non corretti, atteso che nell'appalto - concorso è pur sempre possibile, anche dopo l'aggiudicazione, che vengano apportate al progetto lievi modifiche, che non ne alterino la sostanza, ma che siano opportune nell'interesse della stazione appaltante. Invero, nell'appalto - concorso l'amministrazione sceglie, con la gara, il progetto più rispondente alle proprie esigenze; dopo l'aggiudicazione, venuti meno, per effetto della scelta operata, gli altri concorrenti, è possibile, allo scopo di assicurare la migliore rispondenza del progetto ritenuto il più valido tra quelli presenti alle esigenze dell'opera pubblica da realizzare, l'esercizio del potere dell'amministrazione introdurre modifiche o varianti (C. Stato, sez. IV, 28 ottobre 1996, n. 1159; C. Stato, sez. IV, 10 luglio 1999, n. 1212), e sempre che non si tratti di modifiche di carattere sostanziale (C. Stato, sez. V, 22 novembre 1986, n. 592).
9. In conclusione, l'appello va respinto.
La complessità delle questioni induce a compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Compensa interamente tra le parti le spese, i diritti e gli onorari di lite.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16 ottobre 2001,
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