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Testo
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MASSIMA
Ferma la legittimazione ad agire, pur con le necessarie limitazioni, degli Ordini professionali, la stessa non può essere esclusa qualora l'Ente che agisce sia stato costituito per iniziativa privata, nell'esercizio della libertà di associazione esponenziale di quell'interesse; pertanto, il Sindacato interprovinciale ingegneri liberi professionisti sardi è legittimato ad impugnare la delibera che individua i professionisti ai quali affidare incarichi di progettazione per la realizzazione di opere pubbliche, deducendo l'interesse al corretto espletamento della concorrenza fra i professionisti appartenenti alla categoria di riferimento.
Ai sensi dell'art. 17 comma 12 L. 11 febbraio 1994, n. 109 nel testo vigente, gli incarichi di progettazione il cui importo stimato sia inferiore a 200.000 Ecu, fino all'entrata in vigore del regolamento di cui all'art. 3 legge cit., debbono essere affidati sulla base dei curricula presentati dai progettisti.
INTERO TESTO
FATTO
Con ricorso n. 1529/97 (notificato il 12/8/1997 e depositato nella stessa data) il Sindacato Interprovinciale Ingegneri Liberi Professionisti Sardi -SNILPI Sardegna- in persona del suo Presidente e con ricorso n. 1892/97 (notificato il 29/9/1997 e depositato il successivo 14/10) il Consiglio dell'Ordine degli Ingegneri di Cagliari in persona del Presidente impugnano il bando di gara per pubblico incanto, indetto dall'Assessorato ai Lavori Pubblici della Regione Autonoma della Sardegna per l'affidamento dei servizi di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, dei lavori di realizzazione dell'approdo turistico in Olbia, del pennello interno ed avanzamento del Molo Sanità in Carloforte, di opere di difesa dei banchinamenti, pontili, impianti ed arredi in La Maddalena (ricorso n. 1529/97) nonché (il solo ricorso n. 1892/97) l'atto assessoriale di approvazione del bando, l'avviso di gara pubblicato sul B.U.R.A.S. del 24/9/1997 ed i verbali di aggiudicazione provvisoria, in data 4/9/1997, all'ing. Giovanni Pileri e la nota del Coordinatore Generale dell'Assessorato ai Lavori Pubblici n. 12511 in data 28/5/1997, con la quale è stata integrata la motivazione degli atti impugnati.
I ricorsi sono affidati ai seguenti motivi:
1) In violazione dell'art. 4, comma dodicesimo bis, del decreto legge 1989, n. 65, i bandi di gara impugnati prevedono l'aff¡damento degli incarichi professionali sulla base del ribasso illimitato di quanto preteso per alcune voci riguardo alle quali la disposizione invocata consente solo la riduzione massima del 20%, in violazione anche dell'art. 6 del D.M. 21 agosto 1958 e della legge 143/1949.
Inoltre, l'affidamento di incarichi di progettazione sulla base del massimo ribasso, senza limiti per quest'ultimo, è vietato anche dall'art. 17, undicesimo comma, della legge 1994, n. 109.
2) La riduzione dei compensi, anche entro il limite del 20%, doveva essere congruamente motivata.
3) E' stato violato l'art. 17, dodicesimo comma, della legge 109/1994, il quale dispone che gli incarichi di progettazione per importo inferiore ai 200.000 ECU devono essere affidati sulla base dei curricula presentati dai professionisti.
4) Il sistema di aggiudicazione adottato dalla Regione viola le norme a tutela del decoro e della dignità dell'attività intellettuale libero-professionale.
5) (i successivi motivi sono contenuti solo nel secondo ricorso) Non è stato rispettato il sistema di pubblicità previsto dalla circolare del Ministro dei Lavori Pubblici 7 ottobre 1996, n. 4488/UL.
6) La Regione non ha stabilito alcun criterio di valutazione dei curricula.
7) La complessità delle progettazioni escludono che queste possano essere affidate allo stesso professionista.
8) Illegittimamente il bando consente che l'importo minimo dei lavori che si deve avere progettato per partecipare alla gara risulti dal cumulo delle esperienze di professionisti associati.
9) L'Amministrazione con la nota n 12511 in data 28/8/1997 si era vincolata ad ottemperare alla precitata circolare del Ministro dei Lavori Pubblici, che ha poi violato.
10) Nonostante l'Amministrazione abbia richiamato il decreto legislativo 157/1995 non si è proceduto a verifica delle offerte anomale.
Entrambi i ricorrenti chiedono quindi l'annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti impugnati, vinte le spese.
Con atto notificato il 6/10/1997 e depositato il successivo 14/10 il Sindacato ricorrente propone i seguenti motivi aggiunti:
1) Il bando non contempla prestazioni professionali obbligatorie per legge.
2) Il bando riconduce prestazioni diverse alla medesima voce tabellare.
3) E' stato violato l'art. 3 del D.P.G.R.S. 54/1966, il quale prevede la corresponsione, in favore dei liberi professionisti incaricati di progettazioni o direzioni lavori, dei compensi previsti dalle tabelle professionali.
4) Non è stata imposta ai professionisti la stipula della polizza assicurativa, imposta dal combinato disposto dell'art. 3, comma sesto, lett. t) e 30, comma quinto, della legge n. 109/994.
5) L'art. 10 dello schema di convenzione impone al professionista l'accollo di conseguenze di ritardi a lui non imputabili.
Alla camera di consiglio del 5/11/1997 è stata decisa la riunione al merito delle istanze cautelari.
In entrambi i ricorsi si è costituita la Regione Autonoma della Sardegna in persona del Presidente, chiedendo con memorie distinte depositate il 22/1/1998 che il Tribunale dichiari il proprio difetto di giurisdizione e comunque che i ricorsi siano dichiarati inammissibili ovvero respinti perché infondati.
Con atto notificato il 19-23/12/1997 e depositato il successivo 30/12 è intervenuto nel secondo giudizio il Consiglio Nazionale degli Ingegneri in persona del Presidente, chiedendo l'accoglimento del ricorso.
Entrambi i ricorrenti hanno depositato memoria.
Alla pubblica udienza i procuratori delle parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni.
DIRITTO
I ricorsi in epigrafe possono essere riuniti onde definirli con unica sentenza, essendo tra di loro connessi.
Entrambi sono infatti proposti avverso gli atti con i quali l'Amministrazione Regionale della Sardegna ha individuato i professionisti (in realtà nella specie uno solo, associato con una società) ai quali affidare incarichi di progettazione per la realizzazione di strutture portuali e sono affidati a censure in gran parte comuni.
Sostiene la Regione Sardegna il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a decidere della presente controversia in quanto il suo oggetto reale sarebbe costituito dall'accertamento dell'inderogabilità dei minimi della tabella degli onorari professionali degli ingegneri, questione quindi attinente a rapporti paritetici.
La tesi non può essere condivisa in quanto la legge 2 marzo 1949, n. 143, è richiamata nella presente controversia solo come parametro di legittimità al fine di censurare il criterio in base al quale l'Amministrazione intimata, con gli atti amministrativi impugnati, ha disciplinato l'aggiudicazione dei contratti di prestazione d'opera professionale per i quali è causa.
Il Collegio può quindi ritenere il giudizio.
L'Amministrazione deduce poi l'inammissibilità dei gravami in quanto proposti da organi non legittimati ad agire per i ricorrenti; il ricorso n. 1529/97 inoltre non è stato notificato ad alcun controinteressato.
La prima questione è infondata in fatto in quanto il Sindacato ricorrente ha depositato in giudizio copia della deliberazione in data 4/8/1997 con la quale il Consiglio Direttivo del Sindacato Interprovinciale Ingegneri Liberi Professionisti Sardi ha deliberato a norma di statuto (parimenti depositato) la proposizione della lite; allo stesso modo, l'Ordine degli Ingegneri ha depositato copia della delibera del Consiglio Direttivo in data 8/9/1997.
Neanche la seconda questione è fondata in quanto il ricorso di cui si discute è proposto avverso gli atti con i quali l'Amministrazione ha indetto, disciplinandole, le gare congiunte specificate in epigrafe e quindi avverso atti ai quali si oppongono esclusivamente interessi indifferenziati.
Lo stesso è stato inoltre depositato il 12/8/1997 e quindi prima anche della semplice aggiudicazione provvisoria dei contratti, avvenuta il 4/9/1997.
Il Collegio può quindi affermare che al momento della notifica e del deposito del ricorso nessuno era legittimato a contraddire le domande proposte dalla parte attrice.
Sostiene infine l'Amministrazione intimata l'inammissibilità dei gravami in quanto proposti da organizzazioni superindividuali, a tutela di interessi diffusi.
La questione non può essere condivisa.
Entrambe le parti ricorrenti deducono in giudizio l'interesse al corretto espletamento della concorrenza fra i professionisti appartenenti alla categoria di riferimento, onde assicurare che questa coinvolga tutti gli interessati e che la scelta del contraente venga definita sulla base della fiducia, formatasi concorsualmente, nelle capacità tecniche dell'incaricato, evitando che la concorrenza si esplichi solo in relazione all'entità del ribasso sull'onorario tabellare, situazione ritenuta poco dignitosa per tutta la categoria.
Si tratta quindi di un interesse che trascende quelli dei singoli professionisti, per riguardarli tutti indistintamente.
Ritiene il Collegio non possa essere revocato in dubbio che le organizzazioni ricorrenti debbano essere considerate esponenziali di tale interesse.
L'assunto è stato ribadito anche di recente dal Consiglio di Stato con riferimento agli ordini professionali (Sezione VI, 3 giugno 1996 n 624).
E' stato infatti ritenuto che la potestà anche disciplinare della quale tali organismi sono attributari costituisce indice della loro capacità di agire a tutela del decoro complessivo della categoria.
Ritiene peraltro il Collegio che se la legittimazione ad agire degli ordini professionali sia oramai pacifica (pur con le puntualizzazioni di cui alla decisione del Consiglio di Stato, Sezione V, 23 maggio 1997, n. 527) la stessa non può essere esclusa qualora l'ente che agisce sia stato costituito per iniziativa privata, nell'esercizio della libertà di associazione, purchè rivesta sufficiente rappresentatività e possa essere ritenuto esponenziale di quell'interesse.
Nel caso di specie, il Sindacato ricorrente pacificamente risponde ai predetti requisiti.
In realtà, l'Amministrazione si limita a rilevare che il suo statuto non indica espressarnente, fra gli scopi dell'Associazione, la tutela in giudizio degli interessi per i quali è stata costituita.
La questione non ha rilievo in quanto l'azione giurisdizionale costituisce solo uno dei possibili mezzi attraverso i quali l'Associazione persegue i propri scopi, che non possono essere tutti partitamente elencati mentre la loro adozione nelle diverse circostanze, deve necessariamente essere rimessa alla prudente determinazione degli organi deliberanti.
Non essendo invece revocabile in dubbio che la causa in esame strettamente attiene agli scopi di tutela della categoria, che ispirano l'azione del ricorrente, la sua impugnazione deve essere ammessa in rito.
Il Collegio può quindi procedere all'esame, nel merito, dei ricorsi.
Affermano in primo luogo le parti ricorrenti che gli incarichi in parola non potevano essere affidati in base alla comparazione delle offerte al ribasso presentate dai progettisti interessati al loro svolgimento, ma dovevano essere affidati attraverso la comparazione dei curricula presentati dai medesimi, ai sensi dell'art. 17, dodicesimo comma, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, come sostituito dalla legge 2 giugno 1995, n. 216.
L'Amministrazione ha invece giustappunto instaurato quella concorrenza al ribasso che le organizzazioni ricorrenti ritengono lesiva del prestigio ed anzi della dignità della professione.
La tesi è ulteriormente ribadita rilevando che l'Ammistrazione nella nota n. 12511 in data 28/8/1997 e nella nota n. 13112 in data 11/9/1997 ha espressamente richiamato, quale presupposto del proprio operato, la circolare del Ministro dei Lavori Pubblici n. 4488/UL in data 7 ottobre 1996; è quindi illogico, ad avviso dei ricorrenti, che l'Amministrazione si discosti dalle indicazioni della predetta circolare, liberamente assunta come parametro, su un aspetto fondamentale quale il sistema di aggiudicazione degli incarichi professionali.
Quest'ultima affermazione non può essere condivisa.
L'Amministrazione con la nota richiamata ha espressamente dichiarato di avere deciso di uniformarsi alla richiamata circolare esclusivamente per quanto riguarda il regime della pubblicità dei bandi di gara, ma non ha affatto affermato di volerla seguire in tutti i suoi aspetti.
Tale determinazione appare corretta in quanto la legge 11 febbraio 1994, n. 109 si impone alla competenza legislativa primaria riconosciuta alla Regione Sarda in materia di lavori pubblici di esclusivo interesse regionale dall'art. 3 lett. e) del suo statuto in ragione della sua natura di legge di grande riforma; analoga efficacia non può invece essere riconosciuta alla circolare ministeriale che ne suggerisce l'interpretazione.
Le previsioni di quest'ultima non possono conseguentemente essere ritenute fonte della regola giuridica, destinata a disciplinare la presente fattispecie.
Peraltro, le argomentazioni dei ricorrenti si appalesano comunque fondate.
Il Collegio concorda con la loro affermazione secondo la quale l'aggiudicazione del contratto in ragione del corrispettivo più basso richiesto porta quasi inevitabilmente a risultati incongrui.
Invero, è evidente che nella normalità delle ipotesi tutti i professionisti interessati allo svolgimento dell'incarico qualora la comparazione avvenga sulla base del presupposto appena descritto cercheranno di superare le offerte dei concorrenti, proponendo l'esecuzione del progetto sulla base di un corrispettivo commisurato ai minimi tabellari.
La fattispecie ora all'esame del Collegio conforta l'assunto, in quanto tutte le gare per le quali è causa, contestualmente espletate dall'Amministrazione, sono state aggiudicate in base a sorteggio, in quanto quasi tutti i partecipanti hanno presentato offerte identiche.
Peraltro, deve anche convenirsi con l'Amministrazione nell'osservazione secondo la quale l'art. 36 della direttiva 92/50/CEE e l'art. 23 del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 175, espressamente ammettono anche l'individuazione del minore corrispettivo richiesto fra i criteri di aggiudicazione dei contratti di importo superiore alla soglia comunitaria per l'acquisizione di servizi, compresi quelli di progettazione (punto 12 dell'allegato la della direttiva 92/50).
Se quindi tale sistema è espressamente ammesso per l'aggiudicazione dei contratti di più rilevante importo e quindi, di norma, di maggiore impegno professionale, la sua applicazione non può essere esclusa in relazione all'affidamento di incarichi di minore rilevanza.
Nemmeno può essere condivisa poi l'affermazione delle parti ricorrenti circa l'esistenza di un preferenza normativa per il sistema di aggiudicazione fondato sul concorso di progettazione.
Il comma tredicesimo dell'art. 17 della legge n. 109 individua infatti tale sistema come quello preferenziale per l'aggiudicazione della progettazione di "lavori di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, nonché tecnologico".
La disposizione manifesta limpidamente la sua logica in quanto il sistema che ora si descrive è di certo il più complesso non solo per l'Amministrazione, che deve attrezzarsi in modo da valutare comparativamente le varie proposte presentate, ma anche per gli stessi professionisti, che devono affrontare l'impegno della progettazione al solo fine di partecipare alla gara, senza alcuna certezza circa la successiva stipula del contratto.
Giustamente quindi il legislatore lo ha richiamato nel disciplinare l'affidamento dei progetti di maggiore impegno.
E' quindi infondata l'affermazione dei ricorrenti circa la generalizzata preferenza del legislatore per tale procedimento di aggiudicazione.
Peraltro, deve anche essere rilevato come il dodicesimo comma del più volte richiamato art. 17 della legge 109/94 nel testo vigente preveda che gli incarichi di progettazione il cui importo stimato sia inferiore a 290.000 ECU fino all'entrata in vigore del regolamento di cui al precedente art. 3 debbano essere affidati sulla base dei curricula presentati dai progettisti.
L'Amministrazione ha ritenuto di dover ridurre la portata della disposizione, affermando che i curricula dei professionisti possono anche essere presi in considerazione al solo fine di limitare il novero dei partecipanti alla gara, in modo da assicurare che questa si svolga fra professionisti in possesso della necessaria qualificazione ed esperienza; secondo la sua lettura infatti solo i professionisti prequalificati sulla base delle precedenti esperienze possono ammessi a presentare le proprie offerte al ribasso.
Ad avviso del Collegio, la norma limpidamente richiama i curricula dei progettisti come elemento per la scelta dell'aggiudicatario dell'incarico; l'enunciato infatti chiaramente collega le parole "l'affidamento", soggetto della proposizione in esame, a quelle "avviene sulla base dei curricula" predicato verbale e complemento di mezzo della stessa.
Né la disposizione presenta, nel contesto nel quale si colloca, elementi che impongano di dubitare del senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse.
L'enunciato della norma consente quindi di affermare che i curricula costituiscono lo strumento mediante il quale la stazione appaltante deve giungere al risultato dell'aggiudicazione.
Deve convenirsi con l'Amministrazione sull'osservazione circa la scarsa elasticità della norma; peraltro il problema non sembra sia sfuggito al legislatore, il quale ha dettato la disposizione in commento per disciplinare esclusivamente il periodo transitorio che segue all'introduzione anche nel procedimento di individuazione dei professionisti da incaricare dell'elaborazione di progetti ingegneristici del principio della scelta concorsuale, che innova profondamente il precedente sistema, in realtà fondato quasi esclusivamente sull'intuitus personae.
Tale fase transitoria è destinata ad esaurirsi una volta entrato in vigore il regolamento ivi richiamato che fra l'altro deve riguardare, ai sensi dell'alt. 3, primo comma lett. b), le procedure di affidamento degli appalti e concessioni di lavori pubblici, nonché degli incarichi di progettazione.
Il criterio di scelta appena descritto è pertanto destinato ad essere integrato con altri.
Al momento, esso è peraltro l'unico vigente.
I bandi di gara di cui in epigrafe si appalesano pertanto in contrasto con il disposto dell'art. 17, dodicesimo comma, della legge 11 febbraio 1994, n. 109.
La censura deve conseguentemente essere accolta.
I ricorrenti lamentano poi l'insufficiente pubblicità assicurata ai bandi di gara impugnati in quanto l'Amministrazione, nonostante avesse deciso di uniformarsi alla circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 7 ottobre 1996, n. 4488/UL, più volte citata, si è limitata a pubblicare gli atti in questione sul B.U.R.A.S. e ad inviarne copia agli ordini professionali interessati nonché ai Comuni di Cagliari (dove ha sede la Regione) e di Carloforte, Olbia e La Maddalena (dove devono essere eseguite le opere).
L'Amministrazione con la nota n. 15184 in data 17/10/1997, versata in atti, conferma la propria volontà di rispettare la circolare in parola ma afferma di essersi attenuta al principio, espresso dal punto 10 della circolare medesima, secondo il quale occorre dare adeguata pubblicità ai bandi in parola.
L'affermazione non sostiene l'operato della parte resistente in quanto il punto 10 citato non si limita ad affermare il generico principio dell'adeguata pubblicità dei bandi, ma espressamente dispone che gli incarichi (quali quelli di cui si discute) di importo compreso fra i 50.000 ed i 100.000 ECU devono essere affidati sulla base di gare il cui bando, o avviso, deve essere pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione e su un giornale a tiratura locale; ulteriori forme di pubblicità, quale la trasmissione agli ordini professionali, possono integrare ma non sostituire quelle espressamente previste.
Non essendosi l'Amministrazione attenuta alla su esposta disciplina, alla quale pure dichiara di volersi uniformare, anche il profilo di censura in esame deve essere condiviso.
Il Collegio non può invece affrontare i profili concernenti le voci tabellari che possono o meno essere oggetto di ribasso.
Invero, la materia dovrà essere oggetto del regolamento di cui all'art. 3 della legge n. 109, fino all'adozione del quale rimane in vigore la disposizione transitoria dettata dall'art. 17, dodicesimo comma, della stessa legge n. 109.
I ricorsi devono in conclusione essere accolti, annullando per l'effetto i provvedimenti impugnati.
In considerazione della novità delle questioni trattate le spese possono essere integralmente compensate.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
riunisce ed accoglie i ricorsi in epigrafe e, per l'effetto, annulla i provvedimenti impugnati, specificati in epigrafe.
Compensa integralmente spese ed onorari del giudizio fra tutte le parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
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